美力推最低税率本质仍是“美国优先”

自疫情暴发以来,美国联邦债务飙升,甚至已经超过经济规模。为此,以美国为首的发达国家极力推进全球最低税率,也就不足为奇了。四年前,美国时任总统特朗普要减税;四年后,美国时任总统拜登要加税。但不管加税还是减税,他们都致力于要把税收留在美国,其本质也仍是受“美国优先”的狭隘战略思维所支配。

当地时间7月10日,二十国集团(G20)财政部长和央行行长第三次会议发布公报称,已就更稳定、更公平的国际税收框架达成历史性协议,二十国集团支持跨国企业利润重新分配、设置全球最低公司税率等措施,并呼吁更多国家未来加入磋商。

美国方面对该议题的协调可谓“格外殷勤”,多次提出“希望走得更远”。尽管美方始终标榜希望以此改变跨国企业税基侵蚀,但也需看到其中的“醉翁之意不在酒”。

自2018年12月德国与法国联合发布在经合组织框架下推动全球最低税提案的声明以来,一项全球反税基侵蚀方案(Global Anti-Base Erosion Proposal,GloBE Proposal,以下简称“GloBE”)应运而生。此次可以说是方案取得共识性的巨大进展。

经合组织对于设定最低税率的设想由来已久。早期,经合组织通过出台转让定价指南等指引,指导各国落实转让定价等反避税制度,但具体实施仍有赖于各国自己,实施效果难言成功。1997年,经合组织发起反有害税收竞争行动,采取了黑名单等惩戒措施,依然效果甚微。2013年,税基侵蚀和利润转移(BEPS)行动计划得到了二十国集团国家的背书,其中既有对现行转让定价规则、税收协定的修订,也有新的多边合作机制的构建,包括国别报告、多边公约等。但BEPS对现行国际税收规则的修补仍然不足以从根本上解决税基侵蚀与利润转移问题。经合组织于2019年再次发力,发布了两大支柱改革方案,在第二支柱提案中,提出当前跨境所得税面临的巨大挑战,即BEPS行动计划无法解决各国税制差异带来的相关问题,引入了全球最低税改革方案,希望从根本上消除跨国纳税人向“避税天堂”进行利润转移的避税动机,在实施机制上也建立了覆盖范围更广的包容性框架。但必须承认,国际社会始终对GloBE方案的设计初衷及其内在规则的设计方案持不同态度,且由于缺乏多边协调机制,各国基本上“各自为政”,对整体方案推动有限。

今年6月份,G7集团就该议题达成初步协议。必须看到,这种“突破”和疫情后的全球经济,尤其是美国经济有着深刻的关系。

事实上,由于美国跨国公司在避税方面“收益”一向最大,美国早就在反避税上想了许多办法。自1986年里根税改以来,美国跨国公司在低税管辖区堆积了大量的所得。保守估计,其规模不会低于2.8万亿美元。美国的反避税系统包括与境外控股避税相关的三项制度:受控外国公司(F分部)制度、全球无形低税所得(Global Intangible Low-Taxed Income,GILTI)制度和境外来源无形所得(Foreign-Derived Intangible Income,FDII)制度。其中,GILTI制度正是特朗普政府为了促使美国跨国公司将离岸所得汇回国内、直接或间接投资于美国国内所设立的重要反避税制度。此外,特朗普政府也进行了大规模减税,以吸引企业回流。

但目前的情况与特朗普时期刚好相反,拜登政府所计划的,是一个即将大幅度“加税”的计划。减税都要防止避税,加税当然更加需要防止企业避税了。所以,就在前两个月,美国新财政部长耶伦就在芝加哥全球事务委员会的发言中表示,将呼吁对全球企业征收最低税率,并表示,此举有助于结束“三十年来公司税率探底的竞赛”。耶伦说这话的背景,或是美国不断扩大且可能继续扩大的财政赤字。

从美国2020财年(截至2020年9月30日)的财政数据看,赤字增长了两倍,达创纪录的3.1万亿美元。赤字占GDP之比则升至16.1%,创下1945年以来最高水平。2020财年美国联邦政府总收入3.4万亿美元,比上年下降1%,其中大部分下降发生在2020年3月份疫情开始在美国蔓延之时。同时,开支还在增加,随着联邦政府为小企业提供贷款、提高失业救济金并向民众发放现金支票,总支出增长了47%,达创纪录的6.5万亿美元,这导致美国联邦债务飙升。美国尽责联邦预算委员会(CRFB)预计,债务规模70多年来首次超过经济规模。为此,以美国为首的发达国家极力携手推进全球最低税率,也就不足为奇了。

然而,虽然目前看来有了一定进展,但实际操作恐怕还存在重重困难。一方面,尽管规则的概念抽象,但近年来美国、法国、德国、奥地利、荷兰、墨西哥等国围绕GloBE方案的不同主体规则确实开展了各具特色的立法实践,不过从经合组织公布的公众咨询文件的反馈意见等看,社会各界对于在全球范围内开征最低税仍持较大分歧。各国对于“企业收入”的定义恐怕就有所不同,在不同领域和行业的补贴等优惠政策也不一而足,经合组织和非经合组织国家是否应该用“一刀切”的标准,各国也有不同态度;另一方面,设定最低税率是否就能够让加税通行无阻,加了税是否能够让赤字减少,也是美国面临的问题。目前看来,在未来十年内,企业税改革计划预计每年能为联邦政府带来约2000亿美元的收入,约占GDP的0.5%。拜登的方案能够增加联邦政府收入,但无法解决其面临的财政失衡问题。

四年前,美国时任总统特朗普要减税;四年后,美国时任总统拜登要加税。但不管加税还是减税,他们都致力于要把税收留在美国,其本质也仍是受“美国优先”的狭隘战略思维所支配。而想把税收留在国内,还真不那么容易。面对未来的国际竞争,争取新税权,会是一个重要着眼点。

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